El Tribunal Constitucional de Chile rechazó un requerimiento
de inaplicabilidad que impugnaba los artículos 150 y 151 de la Ley N°
18.834, sobre Estatuto Administrativo.
La gestión pendiente invocada
incide en un juicio ordinario seguido ante un Juzgado Civil de Santiago,
mediante el cual se demandó la nulidad de derecho público de una resolución exenta,
que, basada en las normas impugnadas, declaró la vacancia del cargo respecto de
un funcionario por salud irrecuperable o incompatible para desempeñarlo.
En su sentencia, la
Magistratura Constitucional recordó, en primer lugar, que la Administración del Estado, conforme al principio de servicialidad del
artículo 1°, inciso cuarto, de la Constitución Política, existe para atender
necesidades públicas en forma continua y permanente (artículo 3°, inciso
primero, de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado), para lo cual actúa a través de servicios públicos,
que son precisamente “órganos administrativos encargados de satisfacer
necesidades colectivas, de manera regular y continua” (artículo 28, inciso primero,
de la citada Ley N° 18.575).
Es necesario,
para que la Administración Pública atienda de modo apropiado las necesidades
colectivas para cuya satisfacción existe, prosigue la sentencia, que las
personas a través de las cuales ella actúa sean idóneas para el desempeño de
las tareas que se les encomiende, pues, de no existir dicha idoneidad se vuelve
imposible el cumplimiento de la función pública.
Y es que, a
objeto de garantizar la idoneidad funcionaria para el desempeño de la
respectiva función pública, es preciso que el ordenamiento jurídico establezca
requisitos demostrativos de dicha idoneidad y cuyo cumplimiento es exigible
para las personas que aspiren a ser nombradas en un cargo público, mientras que
su pérdida es causal de cese en el mismo.
De esta
forma, aduce el TC, no merece reproche alguno el criterio adoptado en el
artículo 150, letra a), del Estatuto Administrativo, que permite declarar
vacante un cargo público por salud irrecuperable o incompatible con el cargo de
quien lo desempeña, pues, si ello ocurre, el funcionario afectado no podrá
desempeñar en absoluto la función y tareas inherentes al mismo, o bien, lo hará
de modo deficiente, por lo que no es razonable que ocupe un cargo cuya
provisión por una persona idónea es necesaria para el cumplimiento de la
función pública.
A su vez, el
artículo 151, inciso primero, del mismo Estatuto Administrativo únicamente
regula la modalidad para la declaración de salud incompatible, a cuyo efecto
faculta al Jefe superior del servicio para hacerlo si concurren las
circunstancias de hecho que justifican tal declaración, consistentes en haber
hecho uso de licencia médica en un lapso, continuo o discontinuo, superior a
seis meses en los últimos dos años sin que haya mediado declaración de salud
irrecuperable, debiendo, además, el ejercicio de dicha facultad ajustarse a
todas las disposiciones constitucionales y legales aplicables para ser
jurídicamente irreprochable.
Según lo
anterior, expresa la Magistratura Constitucional, debe entenderse que la mera circunstancia
de haber hecho uso de licencias médicas por más de seis meses en los últimos
dos años no habilita por sí sola al Jefe superior del servicio para considerar
que el funcionario que ha disfrutado de ellas tenga salud incompatible con el
desempeño del cargo que le corresponde, sino cuando ellas sean indicativas de
que el afectado no podrá recuperar el estado de salud que le permite desempeñar
el cargo.
Sin embargo,
manifiesta el fallo, la eventual aplicación abusiva de una norma legal por
parte del órgano administrativo competente, como pudiera ocurrir en el supuesto
del artículo 150, inciso primero, del Estatuto Administrativo, no corresponde
que sea corregida por el Tribunal Constitucional a través del recurso de
inaplicabilidad, pues éste sólo permite efectuar la declaración que se solicita
a esta Magistratura cuando la debida –y no torcida- aplicación del precepto
legal produce efectos contrarios a la Constitución.
Conforme a lo
expuesto, el primer fundamento de la acción de inaplicabilidad consistiría en
la infracción de los incisos primero, cuarto y quinto del artículo 1º de la
Carta Fundamental, puesto que la consideración de salud incompatible con el
cargo –a diferencia de la declaración de salud irrecuperable- afectaría la
dignidad como persona humana del funcionario involucrado, implicaría una
actividad estatal llevada adelante sin respetar plenamente los derechos del
mismo funcionario y le impediría participar con igualdad de oportunidades en la
vida nacional.
Tales
reproches, señala el TC, no configuran una infracción de lo dispuesto en los
diversos incisos del artículo 1º de la Constitución Política, pues no es
desdoroso para una persona si se estima que su salud no le permite desempeñar
un cargo público, si tal circunstancia efectivamente concurre; ni tampoco la
declaración de salud incompatible, si se fundamenta en la causal del artículo
151, inciso primero, del Estatuto Administrativo, implica por sí una privación
de derechos, puesto que lo que autoriza es sólo poner término al ejercicio de
un cargo para el cual ya no se es idóneo, exclusión, por otra parte, que en el
caso que nos ocupa protege a la población en general al asegurarle que no será
atendida por un profesional médico cuya salud es incompatible con el cargo para
el que había sido nombrado.
Por otra
parte, se agrega, el requirente señala igualmente como infringido el artículo
5º, inciso segundo, de la Constitución Política, que establece que “[e]l
ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos
esenciales que emanan de la naturaleza humana” y que “[e]s deber de los órganos
del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta
Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y
que se encuentren vigentes”, añadiendo a continuación que la norma citada
adelanta la protección de los derechos particulares.
En este
acápite, y atendido a que no se formula un
reproche específico a los artículos 150 y 151 de la Ley Nº 18.834 respecto al
artículo 5º, inciso segundo, de la Carta Fundamental, corresponde asimismo
rechazar en lo que a este vicio respecta la acción de inaplicabilidad.
En cuanto a la infracción a la garantía de igualdad ante la ley
reconocida en el artículo 19, Nº 2°, de la Constitución Política, el requirente
indica que la inconstitucionalidad de los artículos 150 y 151 de la Ley Nº
18.834 emana de su carácter discrecional y arbitrario, pues dentro del grupo de
funcionarios que hayan hecho uso de licencias médicas por seis meses en los dos
últimos años, y sin que existan excepciones o criterios preestablecidos
legalmente, permite su aplicación por vía administrativa sólo a algunos de
ellos.
Para rechazar
en este punto la inconstitucionalidad aducida, sostiene la Magistratura
Constitucional que debe tenerse en cuenta, primeramente, que el propio artículo
151 del Estatuto Administrativo, en su inciso segundo, dispone que no se
considerará para el cómputo de los seis meses de licencias médicas las que
fueren otorgadas con motivo de accidentes del trabajo, enfermedades derivadas
del desempeño de la función pública o a causa de maternidad, lo que al excluir
ciertas licencias para configurar la causal de salud incompatible con el cargo,
limita legalmente su aplicación, y, luego, que atendidos el carácter de
generalidad que reviste el Estatuto Administrativo y las variadísimas
situaciones que para los diversos cargos administrativos podrían configurar
casos de salud incompatible con cada uno de ellos, no es exigible que la ley,
nominativamente, las enumere, siendo suficiente, como lo hace la ley, la
indicación de una causal genérica, la que, en su aplicación por los órganos
administrativos, no puede serlo arbitrariamente ni de modo abusivo, existiendo
en nuestro ordenamiento jurídico los medios para corregir la eventual actuación
antijurídica de la Administración.
Seguidamente,
el requirente adujo como infringida la garantía de igual protección de la ley
en el ejercicio de los derechos, reconocida genéricamente en el inciso primero
del artículo 19, Nº 3°, de la Constitución Política, norma cuyo respeto es
exigible tanto a los tribunales como a todo órgano que ejerza jurisdicción.
Arguye la
sentencia que, aunque no es aceptable que la declaración de salud incompatible
con el cargo de un funcionario de un servicio público efectuada por el jefe
superior del servicio sea de índole jurisdiccional, pues representa el
ejercicio de una potestad administrativa, sí es exigible que ella esté
enmarcada legalmente en su ejercicio y que el procedimiento aplicable se
ajuste, entre otros, a los principios de contradictoriedad, imparcialidad e
impugnabilidad, pues de no hacerlo, no cumpliría con las exigencias de
racionalidad y justicia que la Constitución impone.
El requirente
sostiene asimismo que la aplicación de los artículos 150 y 151 del Estatuto
Administrativo infringe el artículo 19, Nº 7°, de la Constitución Política en
su letra h), la que dispone que “[n]o podrá aplicarse como sanción la pérdida
de los derechos previsionales”, pues la declaración de salud incompatible con
el cargo es idéntica a la sanción más grave que dicho Estatuto permite aplicar
y que no es otra, según su artículo 121, que la destitución, medida ésta que no
puede emanar de un acto meramente discrecional.
Basta, para
rechazar este motivo de inaplicabilidad según el TC, con considerar que en la
declaración de salud incompatible con un cargo público no se efectúa reproche
alguno de antijuridicidad a la conducta del funcionario, sino, únicamente, se
constata que ya no reúne un requisito indispensable para el cumplimiento de una
función pública y, además, como se ha señalado antes en esta sentencia al
analizar la pretendida infracción al artículo 1º de la Constitución Política,
los efectos derivados de la declaración de salud incompatible con el cargo que
el requirente considera lesivos a sus derechos previsionales son consecuencia
de la aplicación de otras disposiciones legales que no han sido impugnadas y
acerca de cuya constitucionalidad este Tribunal carece de competencia
específica para pronunciarse, atendidos los términos del requerimiento sometido
a su conocimiento y decisión
A
continuación, el requerimiento plantea que las normas legales impugnadas
vulneran la garantía del artículo 19, Nº 16°, de la Constitución Política,
específicamente respecto a la libertad de trabajo y su protección, al
contemplar una discriminación que se basa en el mero cómputo de un tiempo y no
en la capacidad e idoneidad profesional, ni tampoco en razones de nacionalidad
o edad, que son circunstancias contempladas en la norma constitucional para
efectuar diferencias entre trabajadores.
Para rechazar
en esta parte el requerimiento, indica el fallo que no basta para fundamentar
la declaración de salud incompatible con el cargo el solo hecho de haber hecho
uso de licencia médica en un lapso continuo o discontinuo superior a seis meses
en los últimos dos años, y que, de existir efectivamente un estado de salud en
el funcionario afectado que le impida desempeñar el cargo, ella es constitutiva
de falta de idoneidad personal –que no es ciertamente culposa- para continuar
en su trabajo, circunstancia que, al igual que ocurre con la capacidad, la
Carta Fundamental contempla específicamente como factor de diferenciación en
materias laborales (artículo 19, N° 16°, inciso tercero).
Seguidamente,
el requerimiento incluye como un nuevo motivo de inconstitucionalidad de los
artículos 150 y 151 del Estatuto Administrativo la infracción del artículo 19,
Nº 17°, de la Constitución Política, que reconoce a toda persona “[l]a admisión
a todas las funciones y empleos públicos sin otros requisitos que los que
impongan la Constitución y las leyes”, puesto que con su aplicación se
vulneraría el derecho a la función al permitirse que la actuación arbitraria de
la Administración provoque el cese en su trabajo de un funcionario público.
Para
desestimar este motivo de inconstitucionalidad, manifiesta la Magistratura
Constitucional que, por una parte, debe recordarse que la garantía
constitucional invocada se refiere al ingreso y no al cese de una persona en
toda función pública y, por otra, debe reiterarse que las normas legales
impugnadas -por las razones expuestas anteriormente en esta sentencia-,
rectamente aplicadas, no permiten una actuación arbitraria o carente de
justificación por parte de la jefatura del correspondiente servicio público y
que, si ella se produce, el ordenamiento jurídico contempla vías
administrativas y jurisdiccionales para remediarlo, entre las cuales no se
cuenta, por cierto, la acción de inaplicabilidad.
Por último,
concluye la sentencia, el requerimiento invoca la vulneración del derecho a la
seguridad social del afectado que se asegura en el artículo 19, Nº 18°, de la
Constitución Política, específicamente en la parte –inciso cuarto- en que se
dispone que “[e]l Estado supervigilará el ejercicio del derecho a la seguridad
social”, mandato éste que, a juicio del requirente, resulta contradicho
gravemente cuando la declaración administrativa de salud incompatible con el
cargo de un funcionario público se aplica en lugar de la declaración de
enfermedad o salud irrecuperable, la que no le trae aparejada la pérdida de sus
derechos previsionales y asistenciales.
Al efecto, se expresa que,
para no admitir tampoco esta causal de inaplicabilidad, los artículos 150 y 151
del Estatuto Administrativo, en la parte en que han sido impugnados, únicamente
contemplan la situación de salud incompatible con el cargo como causal para la
declaración de vacancia en el mismo, pero no diferencian los efectos de tal
declaración respecto a la de salud irrecuperable, efectos que están regulados
en disposiciones legales cuya declaración de inaplicabilidad no se ha
solicitado, por lo que no corresponde a esta Magistratura entrar a examinar si
acaso existe una diferencia de trato que pudiera ser considerada
inconstitucional.
Motivos anteriores en virtud
de los cuales fue rechazado el requerimiento de autos.
Por su parte, los Ministros Carmona,
Aróstica y García, previnieron que, en esencia, no comparten los
considerandos 11° y 22° de la sentencia, por considerar que de ellos se infiere
que la licencia médica tiene que ver con el cargo que se desempeña, en
circunstancias que la normativa impugnada no distingue, y considerando que uno
de los deberes de los funcionarios es desempeñar las funciones del cargo en
forma regular y continua (artículo 61, letra a), Ley N° 18.834). Después de
seis meses de licencia en los últimos dos años, el derecho que tiene el
funcionario de ausentarse del trabajo, con el fin de atender al
restablecimiento de su salud, gozando del total de sus remuneraciones, se hace
incompatible con la permanencia en el servicio.
De igual modo, los Ministros Viera-Gallo
y el suplente de Ministro señor Suárez Crothers, previnieron que si el
requirente hubiese fundamentado su recurso alegando que las disposiciones
legales impugnadas pugnaban con el Artículo 19, N° 9, de la Constitución
Política, que asegura a todas las personas el derecho a la protección de la
salud, su voto hubiese sido favorable a la pretensión de inaplicabilidad, por
cuanto, en esencia, al aplicarle el Jefe del Servicio de Salud Metropolitano
Occidente las normas sobre salud incompatible declarando la vacancia del cargo
– artículos 150, letra a), y 151, inciso primero, del Estatuto Administrativo,
Ley 18.834 - se produce en el caso sub lite un efecto contrario a la
Carta Fundamental, pues el Estado ha faltado al deber constitucional de
proteger el libre e igualitario acceso a acciones orientadas a la recuperación
de la salud y rehabilitación del requirente, sobre todo si se tiene en cuenta
las circunstancias en que fue decretada la declaración administrativa de salud
incompatible encontrándose en la tramitación la declaración de salud
irrecuperable en el COMPIN, lesionando de este modo sus justas aspiraciones y
derechos como médico cirujano que ha prestado por lago tiempo sus servicios en
el sistema público de salud.
Fuente: Diario Constitucional de Chile
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